Les administracions públiques i les institucions i els organismes públics en general tenen funcions, activitats i serveis per a complir finalitats d’interès públic en benefici del conjunt dels ciutadans.

En un context d’estat democràtic i de dret, tots els poders públics tenen la legitimitat que els dóna la participació ciutadana en llur configuració (de manera directa o indirecta), la qual cosa obliga a donar compte a la ciutadania, d’acord amb el principi de responsabilitat, de la seva activitat i de la gestió dels recursos públics que s’han posat al seu abast.

Les exigències de l’actuació de les administracions amb ple sotmetiment a la llei han estat especial objecte d’atenció per part del legislador des de fa anys, per tal de garantir el compliment del principi de legalitat i la possibilitat que els ciutadans disposin de mecanismes de protecció per a la tutela de llurs drets i interessos. La lluita contra les immunitats del poder ha estat especialment eficaç en aquest àmbit amb l’adopció de mesures legislatives que permeten controlar la subjecció a la llei i al dret de l’activitat administrativa.

Tanmateix, no és possible fer aquesta constatació sobre altres aspectes essencials de l’organització i el funcionament de l’Administració pública, que incideixen directament sobre la seva qualitat democràtica en tant que afecten el coneixement per part de la ciutadania de les dades i de la informació de què disposen les administracions i els poders públics, que són determinants per a la seva presa de decisions i que els ciutadans també han de conèixer per tal de poder avaluar les actuacions públiques i garantir un exercici del poder públic responsable.

Des d’aquesta perspectiva, adquireixen especial rellevància principis com són el de transparència, accés a la informació pública i bon govern, com a principis bàsics que permeten avaluar la qualitat democràtica del funcionament de les administracions públiques. I també la té el de govern obert, com a concepte que permet aprofitar els avantatges dels mitjans electrònics per a configurar un sistema de relacions entre les administracions i la ciutadania més interactiu i més participatiu.

Aquests principis no han estat objecte fins ara d’un tractament legal clar i definit que comporti llur traducció en drets i obligacions jurídiques. Per aquesta raó, era necessari que el Parlament assumís aquest repte per tal de donar resposta a una demanda social que cada cop exigeix una major transparència sobre el funcionament de les administracions i els processos de presa de decisió, incloent-hi el reconeixement d’un dret ampli d’accés a la informació pública, així com una major participació en la presa de decisions.

Aquesta llei vol donar compliment a aquesta demanda social mitjançant la concreció i el desenvolupament d’aquests principis, amb voluntat d’estendre el seu àmbit d’aplicació a tots els organismes públics de Catalunya, tinguin o no caràcter administratiu. Al mateix temps, l’establiment d’uns drets i unes obligacions jurídiques correlatives obliga també a protegir-los amb uns mecanismes de garantia que la mateixa llei estableix, per tal que no quedin com a mers principis programàtics.

2. La Llei té com a principal àmbit subjectiu d’aplicació les administracions públiques de Catalunya, noció que inclou l’Administració de la Generalitat i els ens locals, així com tots els organismes i entitats de naturalesa administrativa dependents o vinculats a aquestes administracions.

Tanmateix, atesa la diversitat de les organitzacions administratives i el fet cada cop més estès que activitats públiques o d’interès públic siguin desenvolupades per agents privats, la Llei també amplia el seu àmbit aplicatiu a les persones privades que exerceixen aquestes activitats, sens perjudici que en aquests casos el compliment de les obligacions de transparència i informació es faci efectiu per mitjà de les administracions públiques responsables del servei o de tutelar-lo. Des d’aquesta perspectiva privada, l’àmbit d’aplicació de la Llei s’estén també a les organitzacions, associacions i fundacions els ingressos de les quals provenen de manera significativa de subvencions o ajuts públics, així com a la regulació del Registre de grups d’interès amb la finalitat que els ciutadans puguin identificar les persones que actuen com a tals i conèixer les relacions que tenen amb l’Administració en defensa d’interessos concrets, així com les regles ètiques a les quals han d’ajustar el capteniment.

Finalment, cal destacar que la Llei desplega també els seus efectes sobre totes les altres institucions públiques que no són administracions públiques en la part que fan funcions administratives per raó del seu funcionament o en els aspectes institucionals respecte dels quals es considera també exigible un deure de transparència i informació, sens perjudici de l’autonomia organitzativa i de funcionament que els reconeix la Llei. Pel que fa al Parlament, una disposició addicional específica estableix que, d’acord amb el principi d’autonomia organitzativa que li reconeix l’article 58.1 de l’Estatut d’autonomia, haurà de fer les adaptacions necessàries per a donar compliment als requeriments de la Llei, sense que això pugui comportar en cap cas un règim de garantia inferior per als ciutadans.

3. La regulació de la transparència en l’activitat pública és un dels pilars bàsics de la Llei. Aquesta regulació entén la transparència com una obligació a càrrec de l’Administració, que ha de facilitar de manera proactiva –és a dir, sense necessitat de demanda expressa– la informació sobre dades i continguts de diversa naturalesa que són referencials respecte de la seva organització, funcionament, presa de decisions més importants i la gestió dels recursos públics. D’aquesta manera es dóna compliment al mandat de l’article 71.4 de l’Estatut d’autonomia, que obliga l’Administració de la Generalitat a fer pública la informació necessària perquè la ciutadania en pugui avaluar la gestió.

La Llei determina d’una manera molt àmplia els diversos continguts de l’obligació de transparència (informació institucional i organitzativa, gestió econòmica i pressupostària, informació de rellevància jurídica, programació i planificació, contractació pública, activitat subvencional, etc.), i les regles a les quals resta sotmesa, especialment aquelles que han de garantir el seu fàcil accés, consulta i comprensió, la seva neutralitat, la seva actualització, així com els límits que deriven de la protecció d’altres drets.

Requereix una menció especial la creació del Portal de la Transparència, que és l’instrument bàsic i general per a facilitar a la ciutadania la informació de forma integrada de totes les administracions públiques. Aquest portal es configura com una plataforma electrònica de publicitat a internet, que permet l’accés a tota la informació disponible i que conté els enllaços amb les seus electròniques de les administracions i entitats que s’hi integren.

4. L’accés a la informació pública constitueix el segon eix bàsic de la Llei. La regulació que introdueix la Llei modifica substancialment el règim vigent fins ara en aquesta matèria, fins al punt de convertir aquest accés en un veritable dret subjectiu que tenen totes les persones d’accedir a la informació pública, entesa aquesta en sentit ampli, com tota aquella que ha estat elaborada per la mateixa Administració i també aquella que té en el seu poder com a conseqüència de la seva activitat o l’exercici de les seves funcions.

El dret d’accés és un dret que complementa la informació que el ciutadà pot obtenir per via de la transparència. Tanmateix, atesa la seva configuració com a dret subjectiu, la Llei regula les condicions del seu exercici, el qual es verifica mitjançant un procediment específic que intenta garantir al màxim possible la seva efectivitat. En aquest sentit, s’estableix el principi d’interpretació restrictiva dels seus límits, d’accés parcial si és possible, d’absència d’interès i de motivació en la demanda d’accés, i el silenci positiu en el cas de manca de resolució dins de termini.

En aquest cas té una rellevància especial el sistema de garanties que s’estableix. Davant el règim ordinari dels recursos administratius, la Llei ha optat per un procediment ad hoc de reclamació, que es basa en la creació d’un òrgan independent i professionalitzat, la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública, que serà l’encarregat de resoldre els conflictes i configurar al mateix temps una línia doctrinal sobre l’aplicació dels límits que poden excloure o restringir el dret d’accés. La Llei determina que aquesta comissió pugui adoptar les seves decisions en forma de resolució o bé mitjançant acord de mediació, si les parts en conflicte així ho demanen i ho accepten.

Pel que fa als límits que poden condicionar el dret d’accés a la informació pública, la Llei els determina de manera objectiva, atenent sempre a la protecció d’altres drets o interessos que cal preservar d’acord amb l’ordenament jurídic. Òbviament, en la majoria dels casos la Llei ha d’utilitzar conceptes jurídics indeterminats per a expressar-los, però una possible extralimitació en llur aplicació pot ésser compensada en aquest cas per la intervenció de la comissió independent encarregada de resoldre les reclamacions.

5. El desenvolupament de l’activitat política i administrativa posa en relleu l’existència de persones i organitzacions que, de manera lícita, porten a terme activitats susceptibles d’influir en l’elaboració i l’aplicació de les polítiques públiques en benefici i interès d’altres persones o organitzacions.

Aquesta és una realitat que no es pot evitar, però sí que es pot fer més transparent mitjançant l’adopció de mesures legals. En aquest sentit, la Llei crea el Registre de grups d’interès, amb la finalitat de donar coneixement públic de les persones que realitzen l’activitat d’influència o intermediació, i estableix les obligacions a les quals resten subjectes els grups d’interès, entre les quals destaquen la d’acceptar i complir un codi de conducta que ha d’assegurar que l’activitat desenvolupada davant les autoritats, els càrrecs públics i els funcionaris respecti sempre el marc legal.

6. Una societat democràtica i la necessitat que els interessos públics siguin servits amb objectivitat, neutralitat i imparcialitat obliga que el capteniment dels servidors públics, especialment els alts càrrecs, s’ajusti a uns paràmetres que garanteixin el compliment d’aquests principis.

En aquest sentit, la Llei estableix els principis de bon govern que ho han de fer possible, els quals han d’ésser desenvolupats mitjançant codis ètics i de bona conducta. L’establiment d’aquests codis es complementa amb el principi de publicitat de les activitats, béns i interessos dels alts càrrecs i l’obligació d’observança del règim d’incompatibilitats. Una altra mesura destacable és l’obligació de donar publicitat als criteris d’acord amb els quals es designen els alts càrrecs, atenent la seva competència, qualificació i experiència professional. Aquests requeriments estan en sintonia amb les polítiques de lluita contra la corrupció impulsades per la Unió Europea i països del nostre entorn.

El concepte de bon govern es projecta també sobre els requeriments objectius que s’han de donar perquè l’activitat pública es porti a terme en les millors condicions i garanteixi uns serveis públics de qualitat. Una bona administració requereix l’establiment d’uns estàndards mínims de qualitat i una definició clara de les condicions d’accés als serveis i dels drets i deures dels usuaris i de l’Administració. La figura de les cartes de serveis s’estableix com un instrument essencial en aquest sentit, i es configura amb valor reglamentari als efectes de la seva vinculació i exigència de compliment. Les mesures de bona administració es complementen amb l’establiment d’un sistema d’avaluació permanent dels serveis i amb el reconeixement del dret de la ciutadania de formular propostes i suggeriments.

També cal destacar, per la seva importància, les mesures de simplificació normativa i participació en l’elaboració de disposicions reglamentàries, participació que incorpora el dret de proposar iniciatives de regulació. La simplificació ha de tenir un doble objectiu segons la Llei: d’una banda, evitar la proliferació innecessària de regulacions i, de l’altra, fer una tasca de consolidació normativa que ordeni i faciliti el coneixement del dret vigent. L’establiment de mecanismes d’avaluació de l’aplicació de les normes ha de contribuir també a aquesta tasca de simplificació.

7. La facilitat d’interrelació entre l’Administració i la ciutadania que afavoreixen els mitjans electrònics permet aplicar el govern obert, entès com un sistema d’actuació i gestió dels afers públics que fa possible un diàleg permanent entre l’Administració i els ciutadans, la participació i la col·laboració d’aquests en la definició de les polítiques públiques i una millor transparència en el retiment de comptes i l’exigència de responsabilitats.

La Llei estableix diverses mesures per a fomentar el govern obert i per a garantir-ne l’efectivitat, especialment pel que fa al dret dels ciutadans de presentar propostes i fer suggeriments, amb l’obligació de d’Administració de donar-los una resposta motivada, així com l’obligació d’establir procediments participatius en la definició de les polítiques públiques de més rellevància. Tanmateix, pel que fa als instruments concrets de participació ciutadana, cal tenir present que llur regulació ha d’ésser un dels continguts de la Llei que desenvolupa l’article 122 de l’Estatut i també de la normativa sectorial reguladora de les diferents activitats públiques.

8. Les novetats que incorpora la Llei amb relació al marc jurídic vigent, en els diferents àmbits que regula, i la naturalesa de les seves disposicions plantegen la necessitat d’establir uns mecanismes de garantia per a reforçar-ne el contingut jurídic i obligacional. Sense un sistema de garanties hi hauria el risc de convertir la Llei en una declaració de principis o bones intencions, a causa del caràcter innovador de la Llei, que fa que la normativa vigent no pugui donar una resposta adequada a aquest requeriment, en perjudici de l’eficàcia de la norma.

Per aquesta raó, la Llei estableix un règim administratiu de recursos i reclamacions, preveu la intervenció del Síndic de Greuges i de l’Oficina Antifrau de Catalunya i, de manera especial, incorpora un règim sancionador detallat i precís que compleix en aquest àmbit la funció que el dret sancionador administratiu, l’únic sobre el qual té competència la Generalitat, compleix amb relació a altres regulacions administratives.

El sistema de garanties es completa amb l’establiment d’un procediment d’avaluació externa del compliment de la Llei, que s’encarrega a una institució independent com és el Síndic de Greuges. Aquesta tasca avaluadora es fa mitjançant un informe general anual, sens perjudici dels informes específics que es puguin fer amb relació a organitzacions concretes o a àmbits materials concrets.

La determinació expressa que conté el títol IX sobre les mesures que la Generalitat ha d’adoptar per a aplicar-les de manera efectiva contribueix també a facilitar i garantir el compliment del nou marc legal.

Cal assenyalar també que el règim d’entrada en vigor de la Llei vol conciliar el compliment de les expectatives que genera l’aprovació del nou marc legal amb la necessitat que els subjectes obligats disposin del marge de temps imprescindible per a adoptar les mesures necessàries per a poder complir les obligacions que la Llei els imposa. Així, el termini d’entrada en vigor es fixa en sis mesos, llevat del cas de l’Administració local, en què s’amplia a un any pel que fa al títol II. Pel que fa a la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública, la Llei estableix que ha d’ésser designada en el termini de quatre mesos.

9. Amb aquesta llei, en definitiva, es pretén introduir un canvi en la cultura administrativa per tal que la ciutadania pugui tenir un coneixement i una informació àmplia de l’organització interna de l’Administració, dels elements més determinants d’acord amb els quals pren les decisions i dels motius que justifiquen la seva actuació, incloent-hi els compromisos econòmics que això comporta.

La transparència i el dret d’accés a la informació pública es consoliden, així, com a eines determinants del control social de l’Administració i de la seva activitat, en benefici d’una major qualitat democràtica.

D’altra banda, les mesures de bon govern i de govern obert han de complir el doble objectiu d’assolir el major grau d’exigència en el compliment de les obligacions de servei públic per part de les persones que assumeixen aquesta responsabilitat, d’una banda, i afavorir una major participació i compromís de la ciutadania en la definició de les polítiques públiques, de l’altra.

Aquesta llei també té la voluntat d’ésser la norma referencial en les matèries que regula. Per aquesta raó, tot i que no té un rang normatiu especial, el mateix legislador ha volgut emfatitzar aquesta voluntat mitjançant una disposició que defineix de manera expressa el caràcter transversal i de comú denominador normatiu de la Llei, així com el principi d’interpretació conforme amb el seu contingut respecte d’altres lleis més sectorials, llevat que aquestes estableixin excepcions clares i expresses en sentit contrari.